Réflexion autour du déficit démocratique de l’Union européenne

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Les 29 mai et 1er juin 2005, les peuples français et néerlandais rejetèrent par référendum le traité établissant une constitution pour l’Europe. Seuls les peuples luxembourgeois et espagnols furent également consultés par voie référendaire.

Passant outre la décision des peuples français et néerlandais, les dirigeants européens imposèrent un nouveau texte, le traité de Lisbonne, reprenant les principaux points du précédent traité. Ce dernier entra en vigueur le 1er décembre 2009 sans qu’aucun peuple, en dehors du peuple irlandais que l’on fit revoter jusqu’à ce que sorte de l’urne le résultat escompté, ne soit directement consulté.

Réformant les institutions européennes, le traité de Lisbonne entendait confirmer plusieurs principes de gouvernance démocratique en Europe:

  • L’égalité démocratique: les citoyens de l’Union européenne reçoivent la même attention de la part des institutions ;
  • La démocratie représentative: les rôles du Parlement européen et des parlements nationaux sont accrus ;
  • La démocratie participative: nouvelles formes d’interaction entre les citoyens et les institutions, comme l’initiative citoyenne. Cette dernière prévoit la possibilité pour un million au moins de ressortissants d’un nombre significatifs d’États membres d’inviter la Commission à soumettre, dans le cadre de ses pouvoirs, une proposition sur des questions pour lesquelles les citoyens européens estiment qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire.
  • Une transparence accrue : L’article 15 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne affirme le droit d’accès aux documents des institutions pour tout citoyen de l’Union européenne ainsi que pour toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre.

Hélas, ces trois derniers points sont loin d’être satisfaisants. En effet, au sein des institutions de l’Union européenne, l’équilibre et la séparation des pouvoirs, deux prérequis à une véritable démocratie comportent d’importantes lacunes.

    I.        La démocratie représentative

A.  Un Parlement européen sans initiative législative

Le Parlement européen, monocaméral, est la seule institution de l’Union européenne directement élue par les citoyens qu’elle représente.

Or, le Parlement européen ne dispose pas de l’initiative en matière de législation européenne. C’est, en effet, la Commission européenne qui détient un quasi-monopole d’initiative en matière de législation européenne.

B. Un Parlement qui ne vote pas toutes les lois

De plus, le Conseil des ministres a des pouvoirs législatifs plus importants que le Parlement. Il est, en effet, le seul organe à voter les lois dans les domaines où la procédure législative ordinaire ne s’applique pas qui, s’ils sont minoritaires, ne sont pas néanmoins sans importance. Le Parlement européen est, par exemple, très largement exclu de la politique européenne et de sécurité commune. La séparation des pouvoirs – qui permet d’éviter les dérives autoritaires dans les régimes parlementaires – n’est pas pleinement assurée, le Conseil exerçant à la fois le pouvoir exécutif et législatif.

En outre, si le Parlement européen peut rejeter et amender la partie dépenses du budget (TFUE 314), il reste toutefois écarté des décisions sur les recettes de l’Union dont le monopole appartient au Conseil après approbation à l’unanimité des États membres (TFUE 311). Le Parlement est bien consulté, mais il ne vote pas la partie recettes du budget de l’Union, ne vote pas l’impôt, et est donc exclu de la fiscalité.

C. Une démocratie représentative qui ne choisit pas pour le pouvoir exécutif

Seule institution européenne directement élue, le Parlement a le pouvoir d’élire pour cinq ans le président de la Commission européenne (TUE 14-1). Toutefois, il n’a pas le pouvoir de choisir le candidat en question. Il ne peut que valider la proposition du Conseil européen (les chefs d’État), censée tenir compte des résultats des élections au Parlement européen (TUE 17-7).

L’article 17-7 s’arrête au choix du Président de la Commission. En effet, les autres membres de la Commission sont, quant à eux, désignés par le Président « en raison de leur compétence générale et de leur engagement européen et parmi des personnalités offrant toutes garanties d’indépendance » (TUE17-3), et non pour correspondre à la majorité parlementaire.

D. La responsabilité à minima de l’exécutif devant le Parlement

Autre manquement grave à l’équilibre et à la séparation des pouvoirs, la Commission est responsable devant le Parlement européen qui peut la censurer, mais exclusivement sur sa gestion, et par un vote des deux tiers du Parlement. Ce « pouvoir de contrôle » est donc particulièrement différent de celui habituellement observable dans les régimes parlementaires.

II. L’Initiative citoyenne européenne

A.  Difficile à mettre en œuvre

L’Initiative citoyenne européenne introduite par l’article 11 du traité sur l’Union européenne (TUE) telle que modifiée par le traité de Lisbonne est un autre exemple de la volonté affichée par les dirigeants européens de museler la démocratie populaire.

Les objectifs demandés pour une prise en compte de l’ICE sont particulièrement difficiles à atteindre. Il nécessite  un rassemblement d’au moins un million de citoyens de l’Union européenne, venant d’au moins un quart des pays membres. Cette seconde obligation est particulièrement difficile à atteindre tant les langues, les coutumes et les intérêts divers en Europe peuvent compliquer un rassemblement de ses habitants à travers au moins 7 nations.

B. Des ICE ignorées

Par ailleurs, même lorsque ces conditions sont remplies, la Commission européenne n’est pas contrainte de prendre l’initiative citoyenne européenne en compte. Ainsi, fin mai 2014, deux initiatives citoyennes ont reçu une réponse de la Commission européenne, sur les trois parvenues à dépasser le million de signatures.

Auditionnés le 17 février 2014, les responsables de la première initiative, Right to water, considère que « la Commission manque d’ambition dans sa réponse ».

La seconde, L’initiative «Un de nous» demandant l’arrêt du financement de la recherche sur l’embryon, qui a recueilli 2 millions de signatures en Europe, a essuyé un refus de la Commission européenne, à la suite de quoi le comité de coordination de « Un de Nous » a  dénoncé une décision politique. Elle compte déposer un recours devant la Cour européenne de justice.

La troisième attend une réponse pour la fin de l’année 2014.

C. Des ICE rejetées

Par ailleurs, la commission a également rejeté l’enregistrement d’une autre initiative citoyenne européenne « STOP à TTIP and CETA, contre les accords de libre-échange entre l’Union européenne, les États-Unis et le Canada », déposée par le groupe des Verts au Parlement européen qui a atteint plus de 1 219 218 signatures au 21 décembre 2014. Ses organisateurs entendent continuer à récolter des signatures.

III. L’absence de transparence des mécanismes de gouvernance européens

A.  Un droit européen obscur

L’absence de transparence passe en premier lieu par la complexité du Droit européen. Celui- ci est complexe, technique, dispersé, mal « consolidé » et non codifié. Fin 2007, il couvrait 100 000 pages du JOCE selon les chiffres de la Commission.

B. Des négociations majeures secrètes

L’absence de transparence est également manifeste en matière de négociation internationale, à l’instar des négociations par l’Union européenne de traités de libre-échange entre les États-Unis (TISA, TAFTA), le Canada ou encore l’Afrique.

À ce sujet, le 3 juillet 2014, la CJUE a rendu un arrêt important en matière de transparence relative aux négociations commerciales. La CJUE a condamné la Commission européenne qui ne respecte pas les conditions élémentaires de transparence en refusant de transmettre à des eurodéputés leurs documents de travail.

C. Bruxelles, royaume des groupes de pression

Enfin, en matière de transparence, l’impact des lobbies soumis à un code de conduite insuffisant pose de sérieux problèmes démocratiques. Les représentants du peuple doivent-ils devenir les représentants de groupements d’intérêts ? À ce jour (2014), 6 601 groupes d’intérêt exerceraient une activité de lobbying au niveau de l’Union. Ce chiffre inclut juristes et consultants (804), représentants d’associations professionnelles et d’industriels (3 265), ONG (1 711), think-tanks et organisations académiques (478), organisations religieuses (40) et organisations locales, municipales ou régionales (303).

IV. Des institutions européennes démantelant les démocraties nationales

A.  Une technocratie monétaire et financière

Bien que souffrant d’un important déficit démocratique, les institutions européennes entendent continuer à empiéter sur la souveraineté des États. L’un des exemples les plus frappants est celui de l’hégémonie des institutions financières et monétaires en Europe, notamment concernant l’euro.

Ainsi, la « troïka » non élue – la Commission européenne, la Banque centrale européenne et le Fonds monétaire international – a contraint les parlements européens à accepter des coupes budgétaires et des réformes structurelles. En Grèce, des mesures adoptées ont même été qualifiées d’anticonstitutionnelles, selon l’ex-directeur général des affaires européennes grec Leonidas Chrysanthopoulos.

B. Une technocratie budgétaire

De plus, sur le plan budgétaire, si les parlements nationaux sont libres de prendre en compte ou non l’avis délivré par la Commission européenne et d’adopter le projet de budget proposé à l’origine, il n’en demeure pas moins que cette dernière émet des recommandations sur les projets de budgets et peut adresser une mise en demeure aux pays qui n’appliqueraient pas ces recommandations.

Enfin, si aucune action n’est entreprise par le pays à la suite de sa mise en demeure, vient le stade ultime des sanctions imposées par le Conseil. Elles vont d’un « plan d’action correctif » à une procédure dite « d’application rigoureuse », au terme de laquelle un État doit verser une somme pouvant aller jusqu’à 0,1 % du PIB. Sur recommandation de la Commission, le Conseil peut en outre renforcer l’amende, l’élevant de 0,2 % à 0,5 % du PIB. Pour la France, cela représenterait une amende de 4 à 10 milliards d’euros. Précisons toutefois qu’à ce jour, aucun pays n’a eu à subir une telle sanction.

C. Le gouvernement des juges européens

Enfin les États ont également à faire face à un véritable gouvernement des juges. Que ce soit en matière d’immigration face au Royaume-Uni, ou en matière de TVA face à la France (la hausse de la TVA pour les centres équestres, imposée par la Cour de Justice de l’Union européenne et non souhaitée par le gouvernement qui finalement obtint gain de cause), sont des exemples de ce gouvernement des juges.  Le rôle de la CJUE dans la construction du droit européen est décisif et bouleverse les législations nationales qui sont contraintes de se conformer à ses “grands arrêts”.

Quelques pistes de propositions en attendant une sortie de l’Union européenne:

En dehors de la solution la plus facile (article 50) et la plus pragmatique (arriverons-nous à réformer efficacement l’UE à 28 en obtenant autre chose qu’un fade compromis ?), plusieurs pistes de réformes peuvent être avancées :

  • Fusionner la Commission et les différents Conseils des ministres pour créer un exécutif cohérent et démocratique.
  • L’élection d’un Président de l’Union européenne au suffrage universel direct. Cette dernière aurait lieu le même jour dans tous les États européens. Chacun de ses « ministres » serait assisté d’un Conseil composé des 28 ministres nationaux dans les secteurs concernés.
  • Rapprocher les parlementaires européens des citoyens qu’ils représentent : Créer une deuxième chambre composée de députés nationaux ? Ou remplacer le Parlement européen par une assemblée exclusivement composée des députés nationaux.

Alexandre Mandil

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